Note d'investigation

Travaux fondateurs de notre initiative, investigation dans le contexte du PCRS à fin 2021

Le présent document fonde l'accompagnement national opéré par l'ANCT à destination des territoires. Il traduit le contexte analysé fin 2021 sans avoir été actualisé ensuite. Des évolutions constructives ont pu avoir lieu depuis sans être mentionnées ici.

Contexte

Cadre réglementaire

La problématique du “plan corps de rue simplifié” ou PCRS tire essentiellement son origine de la réforme anti-endommagement des réseaux, entrée en vigueur le 1er juillet 2012.

Le cadre réglementaire de cette réforme stipule en effet qu’afin de sécuriser les réseaux et les personnes, les opérateurs en charge de travaux (déclarants) doivent demander aux exploitants de réseaux de leur communiquer les données de localisation de ces réseaux, en s’appuyant sur un fond de plan défini comme “le meilleur lever régulier à grande échelle disponible, établi et mis à jour par l’autorité publique locale compétente”. Cette formulation originelle, présente dans l’arrêté du 15 février 2012, a depuis été modifiée pour préciser que le fond de plan en question doit être conforme au format d’échange PCRS établi et mis à jour par le Conseil National pour l’Information Géographique (CNIG). Un protocole d’accord national PCRS fixant modalités et objectifs a été signé en 2015. Il est à noter que ce protocole d’accord est antérieur aux lois Gratuité (Valter) et République Numérique (Lemaire).

L’établissement de ce cadre a eu pour conséquence la mobilisation de certains opérateurs de réseaux et de certaines collectivités, en vue de mettre en œuvre des PCRS locaux :

• les opérateurs de réseaux y voient un intérêt de mutualisation des coûts de mise à jour des plans, qu’ils réalisaient chacun indépendamment dans le cadre de leur mission ;

• les collectivités y voient un moyen de produire une donnée de gestion utile et d’améliorer la sécurité des travaux.

L’arrêté du 26 octobre 2018 a modifié pour la dernière fois le calendrier d’application, repoussant à 2026 la nécessité de disposer d’un PCRS en zone rurale pour les réseaux sensibles.

Cartographie des acteurs

La Direction Générale pour la Prévention des Risques (DGPR) est l’administration à l’origine de la réglementation.

L’Institut National de l’Information Géographique et Forestière (IGN) intervient sur le sujet

• en tant que prestataire pour l’acquisition de données auprès des collectivités qui lui passent commande ;

• en tant que référent national, dans le cadre d’un mandat donné par la DGPR. Ce mandat stipule que l’IGN doit assurer l’animation du processus d’élaboration des PCRS, un déploiement différencié en fonction des moyens locaux en présence, et la diffusion des données PCRS à travers une plateforme nationale. Ce mandat ne prévoit pas de financement.

Le Conseil Nationale pour l’Information Géographique (CNIG) est le lieu d’établissement du format d’échange PCRS et de coordination entre les acteurs. L’Afigéo est partenaire du CNIG pour la plupart des groupes de travail.

Enedis et GrDF sont les deux opérateurs de réseaux nationaux en pointe sur le sujet. Ils sont co-financeurs dans la plupart des cas. Ils n’ont néanmoins pas vocation à rester les seuls opérateurs impliqués dans la construction du PCRS.

Les collectivités locales (communes, EPCI, départements ou syndicats départementaux, régions) et leurs plateformes d’information géographiques sont les autorités publiques locales compétentes (APLC) au sens de l’arrêté. Elles sont bien souvent pilotes, maîtres d’ouvrage et co-financeuses, sans que la répartition des rôles ne soit homogène sur le territoire national.

De nombreuses sociétés spécialisées interviennent sur l’acquisition des données, en tant que maîtres d'œuvre ou prestataires, pour le compte des collectivités ou des opérateurs.

L’INERIS opère le Guichet Unique dédié aux déclarations de travaux.

Etat du déploiement

Ci-dessous la carte IGN de suivi du déploiement du PCRS, à l’automne 2021.

Et une carte de déploiement maintenue par ENEDIS datant de décembre 2021, affichant les partenariats IGN :

On remarque qu’à ce jour seule une poignée de territoires ont leurs PCRS opérationnels, et ceux-ci ne sont toujours pas accessibles via une plateforme nationale, qui n’est toujours pas prévue.

Une vingtaine de départements ont lancé la production de leur PCRS, et une trentaine sont en discussion. L’échéance de 2026 semble difficile à atteindre en l’état.

Freins

Les freins principaux au déploiement du PCRS et à son utilisation peuvent être résumés ainsi :

• La constitution de PCRS initial nécessite des acquisitions de données et/ou la mise à disposition de données déjà acquises par des partenaires. Dans le premier cas, le coût est significatif (de l’ordre de 1 million d’euros par département). Dans le second, la contribution d’un partenaire privé appelle bien souvent à une forme de protectionnisme.

• Les montages financiers sont complexes et difficiles à négocier avec les différents acteurs. Peu d’exploitants de réseaux sont promptes à financer la mise en place du PCRS et les désaccords sur les clés de répartition sont presque systématiques. Certains acteurs refusent tout simplement de financer (Orange et les autres opérateurs télécom), arguant la réglementation Open Data.

• Chaque acteur défend ses modalités de production : PCRS Vecteur pour GrDF, PCRS Raster pour ENEDIS, ingénierie complexe de diffusion pour les plateformes locales.

• Les modèles imaginés sont éloignés de la réglementation en vigueur en matière de données publiques (redevances, propriété intellectuelle de tiers, “open data différé”) et peuvent amener à une complexification organisationnelle (création de GIP). Ces modèles sont illégaux et quasiment indéfendables devant le Tribunal Administratif.

• L’absence de soutien financier de l’État pour les PCRS est problématique. Dans certains cas les Contrat État-Région permettent d’obtenir un appui, mais il n’est pas systématique. L’IGN apporte un co-financement en cas d’Open Data (y compris “différé”).

• L’animation nationale du dispositif manque de moyens. Il n’y a pas vraiment d’équipe permanente joignable. Elle s’appuie presque exclusivement sur un groupe de travail du CNIG qui se réunit sans dates fixes. Les ressources et guides sont rares, dispersés sans cohérence globale, ce qui ne facilite pas la prise en main par un tiers.

• Il n'existe aucun point d’accès national à ce stade. Le site du CNIG tente néanmoins de réunir un maximum d’informations et de liens.

• L’observatoire en place est une carte de suivi générique, elle ne permet pas de prendre une mesure complète des projets en cours.

• Les PCRS sont, à ce jour, très différents dans leur forme, malgré le standard. Les récupérer se fait actuellement de gré à gré, avec des conventions spécifiques. Le travail d’intégration pour chaque utilisateur des données est conséquent (à la fois d’un point de vue technique que juridique).

• Les commanditaires des données (les autorités publiques locales compétentes) n’ont pas de moyen simple et neutre de vérifier que les données qu’elles reçoivent sont conformes au standard. Un projet de validateur est néanmoins à l’étude côté IGN.

Non seulement la donnée est complexe à produire, mais les conditions de sa production font qu’elle aura du mal à être exploitée, et encore moins à être réutilisée, alors que le PCRS n’avait initialement pas l’ambition de ne servir qu’à la réforme anti-endommagement.

Principaux acteurs rencontrés lors de l'investigation

• Groupes de travail PCRS restreint du CNIG

• Groupe de travail PCRS Normandie

• IGN

• GrDF

• FNCCR

D’autres acteurs pourraient être rencontrés pour affiner davantage l’investigation : ENEDIS, DGPR, collectivités locales cheffes de file…

Opportunité de positionnement

Si le mandat DGPR désigne l’IGN comme référent national, l’absence de financement associé n’a pas permis de couvrir l’étendue des problématiques posées par le déploiement et l’entretien du PCRS.

L’apport de l’ANCT pourrait être multiple :

• mise en place d’un site Internet national PCRS, qui regrouperait toutes les ressources disponibles, à destination des collectivités, des exploitants de réseaux cibles et des entreprises qui se positionnent en prestataire sur l’établissement ou la mise à jour du PCRS

• mise en place de guides de bonnes pratiques en lien avec les guides existants (au niveau local et IGN)

• point de contact pour assistance (courriel, téléphone)

• animation nationale et en lien avec les structures d’animation territoriale

• mise en place d’un cadre de financement national avec des règles répétables

• appui à l’outillage des collectivités

• création d’un observatoire national riche alimenté collaborativement par les partenaires, permettant la connaissance des dispositifs actuels et en construction et la mise en relation

• appui juridique + travail réglementaire (lois, décrets, arrêtés)

Il peut notamment y avoir une synergie forte sur le sujet observatoire, en mutualisant des développements mettant en visibilité des dispositifs locaux et leurs caractéristiques à la fois pour le PCRS, mais aussi pour les Bases Adresses Locales, voire d’autres dispositifs poussés par l’ANCT.

Du côté de l’animation, il y a aussi des synergies à créer notamment du côté des points de contact, et la mise en place d’un “portefeuille” d’actions d’animations. Là aussi l’expérience BAL est significative et réutilisable.

L’ANCT se positionnerait en accompagnement des collectivités et à leur service. L’IGN resterait bien le référent technique sur le sujet PCRS. Le mandat donné par la DGPR pourrait être modifié en conséquence pour clarifier les positionnements.

Maquettes

Quelques maquettes réalisées suite à réception de données de déploiement collectées par la FNCCR.